2001年9月11日发生在美国的恐怖袭击，并非中国在东突厥斯坦实施压制政策的起点。相关政策的思想与行政基础在20世纪90年代已经形成。对北京而言，九一一事件最重要的政治作用在于，它为重新定义一个国内政治问题提供了机会。此前被称为“分裂主义”和“非法宗教活动”的问题，此后可以被包装成全球“反恐战争”的一条战线。针对维吾尔人的控制由此获得了一套新的话语、国际背书，以及后来不断扩张的法律框架。
本文认为，中国政府从四个相互关联的方面利用并滥用了九一一事件后的环境。其一，把特定武装团体的行为推及整个维吾尔社会；其二，把和平的政治表达、宗教实践和民族认同同“极端主义”联系起来；其三，把美国和联合国对“东突厥斯坦伊斯兰运动” ETIM 的列名当作国内压制的政治依据；其四，把本应临时和例外的安全措施转化为持久的监控、大规模剥夺自由和强制改造身份的制度。这样的判断并不否认暴力威胁的存在，而是区分对具体犯罪的追查与对一个民族的集体怀疑。
本文对照使用中国政府正式文件、上海合作组织与联合国档案、美国政府和法院材料，以及以英文、土耳其文、阿拉伯文、中文和维吾尔文发表的研究与报道。中国官方文件中的数字和因果叙述，被视为展示国家如何为政策辩护的官方主张，而不是未经核验即可接受的独立事实。本文使用“东突厥斯坦”一名；中国官方文件称该地区为“新疆维吾尔自治区”。
“安全化”是本文的核心分析概念。政治权力把某一问题表述为国家或社会面临的生存性威胁时，往往更容易使超出常规政治和法律的措施显得必要。一项近期以土耳其文发表的研究指出，在维吾尔问题上，话语与实践相互强化：威胁话语使监控和拘禁获得正当性，而扩张后的监控体系又制造出更多被归类为“威胁”的人。[12]
九一一之前的安全化
把压制历史的起点放在2001年，会遮蔽更早的连续性。1990年巴仁事件之后，北京日益把东突厥斯坦的政治抗议、独立宗教组织和民族诉求纳入“分裂主义”框架。1996年开始的“严打”运动、对宗教人士的政治再教育、国家对清真寺的管理，以及对维吾尔文出版物的限制，都早于九一一事件。人权观察2005年的报告记录了一个通过许可、监控和惩罚来管控维吾尔宗教生活的多层次体系。[7] 国际层面的制度基础也在袭击前出现。2001年6月15日，中国、俄罗斯和四个中亚国家签署《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。[1] 这项公约把法律要件和政治性质不同的三个概念纳入同一合作体系。因此，九一一事件没有创造一项全新的政策；它加速了一个正在形成的地区安全框架，并为其注入全球政治力量。
国际特赦组织在2002年3月的报告中，从当时的视角记录了这种连续性。该报告一方面承认国家有义务保护民众免受暴力犯罪侵害，另一方面对新的反恐条款与打击“恐怖主义、分裂主义和非法宗教活动”的运动合流表示担忧。[2] 这一区分十分关键：国家提供安全的义务，并不取消人权法对其手段的限制。
官方语言的转变
袭击后变化最快的是官方话语。2001年9月18日，中国外交部发言人朱邦造表示，大意是说，如果美国要求中国支持反恐，中国也有权期待华盛顿理解和支持中国打击其所谓“民族分裂主义和恐怖主义”。[12] 这番话呈现了一种外交交换逻辑：北京在阿富汗和国际反恐问题上合作，同时要求其在东突厥斯坦的政策也被置于同一框架中接受。
2002年1月21日，中国国务院新闻办公室发布《“东突”恐怖势力难脱罪责》。[3] 文件声称，1990年至2001年的二百多起事件造成162人死亡、440多人受伤。这些数字是中国政府的主张；当时封闭的信息环境使充分的独立核验十分困难。
同日由半岛电视台以阿拉伯文刊载的路透社报道指出，北京在寻求国际支持时，把维吾尔武装人员直接同奥萨马·本·拉登联系起来；报道同时写明，美国当时尚未接受这一联系。[4]
这不只是词语替换。一个被称为“分裂主义者”的人，其主张至少在原则上仍可放在治理史、主权和民族权利的范围内讨论；一个被称为“恐怖分子”的人则会被排除出政治领域，其被假定的危险取代了其申诉。维吾尔人有关语言、宗教、不平等和自治的诉求因而被淹没在安全叙事之下。肖恩·罗伯茨认为，这一框架剥夺了维吾尔历史与政治申诉的正当性，把它们缩减为一种无需解释或协商的意识形态。[11]
ETIM列名与证据问题
可信的分析必须承认，一些以维吾尔事业之名行动的个人和组织使用过暴力。联合国安理会制裁清单的理由摘要称，ETIM于2002年9月11日因被认定同基地组织和塔利班有关而列名，并称该组织曾以暴力追求建立独立国家的目标。[6] 防止暴力袭击是任何政府的正当职责。然而，针对某一组织的证据不能产生针对整个民族的合法判断。2002年，华盛顿依据美国反恐权限认定ETIM，并支持其被列入联合国清单。[5][6] 这一决定给中国提供了宝贵的外交背书。不过，ETIM从未被列入美国法律中的“外国恐怖组织” FTO 名单。2020年，美国国务卿撤销了移民法下另一个把该组织称为“恐怖组织”的认定。[17] 后来的政治宣传经常抹去这些法律区别。
关塔那摩维吾尔被拘押者的案件显示了清单政治的风险。2008年，美国联邦上诉法院撤销了把胡扎伊法·帕尔哈特认定为“敌方战斗人员”的决定。法院认为，政府依赖的关键材料没有提供足够信息，以评估其来源与可靠性。各方并无争议的是，帕尔哈特不是基地组织或塔利班成员，也没有参与针对美国或其盟友的敌对行动。[10] 这项判决没有否定关于ETIM的全部指控，却说明恐怖主义标签一旦缺乏有意义的司法审查，政治来源的怀疑如何转化为长期剥夺自由。
怀疑范围的扩张
九一一框架给北京带来的最大国内收益，是扩大了目标范围。寻找准备实施暴力的人，与在整个社会中寻找“极端主义迹象”，性质截然不同。中国的法律法规却把恐怖主义、极端主义、分裂主义、境外联系和所谓“不正常”宗教表达拉近到同一风险体系。
于是，蓄须、穿着、祈祷、持有宗教材料、在国外有亲属、使用某些通信软件或反对政府政策等不涉及暴力的行为，都可能触发安全审查。[14][15]
安全化的第二阶段由此出现。威胁话语先为惩罚提供正当性，官僚体系随后制造符合该话语的“风险人员”。大数据平台、强制采集生物识别信息、检查站、干部入户同住和政治可信度分类，衡量的是身份和社会关系，而不是个人实施的犯罪。人权观察2018年的调查记录了深入维吾尔、哈萨克及其他突厥穆斯林日常生活的大规模监控和集体惩罚。[15]
维吾尔文资料较早就把这一转变指出为政治问题。自由亚洲电台2016年的报道中，维吾尔人权倡导者在谴责九一一袭击的同时强调，任何国家都无权利用反恐来压制和平的政治反对意见。[18] 这个区分提供了适当标准：针对暴力、有证据基础并受司法监督的措施可能是正当的；基于民族或宗教身份的普遍怀疑则会演变为歧视和集体惩罚。
永久化的法律例外
最持久的后果，是战时语言被吸收到永久法律和机构之中。中国2015年通过国家《反恐怖主义法》，随后在东突厥斯坦实施地方配套办法和2017年《去极端化条例》。[14] “极端主义”成为一个宽泛类别，可以覆盖同暴力没有直接关系的观念和行为。联合国专家警告，含混定义为干预合法宗教实践、言论和隐私打开了空间。[20] 中国国务院2019年白皮书相当清楚地说明了这套制度自身的逻辑。它把九一一之后全球恐怖主义与极端主义的扩散同东突厥斯坦相联系，把反恐、国家安全、宗教法规和地方“去极端化”条例表述为一个统一的法律体系，进而把“预防性反恐”置于首位，并为作为其工具的“职业技能教育培训中心”辩护。[13] 中国政府称这些中心合法、自愿并且保护权利。
独立审查得出了不同结论。联合国人权事务高级专员办事处2022年的评估认定，在中国反恐和“反极端主义”政策背景下，维吾尔人及其他以穆斯林为主的群体遭受了严重侵权。报告认为，大范围、任意且带有歧视性的剥夺自由可能构成国际罪行，特别是危害人类罪。[16] 九一一之后获得正当性的安全话语，到2017年后已不只是宣传，而成为管理大规模拘禁的行政技术。
跨境控制
九一一后的框架也强化了跨国控制。上海合作组织成员把涉及“恐怖主义、分裂主义和极端主义”的信息交换、抓捕和遣返合作制度化。[1] 针对具体暴力犯罪的合作可以是正当的。
但在不要求暴力要件的情况下把分裂主义与恐怖主义并列，会使寻求庇护者与和平活动人士面临被强制遣返的危险。人权观察2005年的报告记载了维吾尔人从中亚和尼泊尔被送回后面临秘密审判和重刑风险的案例。[7]
关塔那摩档案说明，西方国家也参与了这一叙事的稳定化。在袭击后的紧急合作环境中，源自中国的信息进入美国的拘押决定，后来受到法院对其可靠性的质疑。[10] 因此，问题不只在于中国的宣传能力。国际体系迅速建立名单、依赖秘密证据并把国家间合作置于个人权利之上的倾向，也为滥用创造了条件。
台湾国防安全研究院2018年发表的一篇中文分析，把国内与国外政策联系起来。文章认为，北京借九一一后的氛围大力宣传维吾尔独立运动同中亚伊斯兰主义暴力之间的关联，后来又把“再教育”描述成预防性反恐措施。[19] 该研究还把东突厥斯坦在“一带一路”走廊中的战略位置纳入控制政策的物质背景。这提醒我们，政策动因不能只从意识形态寻找，还涉及土地、边界、资源与运输通道。
政治收益与长期影响
九一一为北京提供了三种政治资源。第一是语言资源：以“全球恐怖主义”的故事替换对“民族问题”的讨论，使批评者更容易被描绘成漠视安全。第二是制度资源：清单、公约和国家间合作，使限制维吾尔人的活动能够延伸到中国境外。第三是行政资源：由于“预防”逻辑要在犯罪发生前寻找危险，国家决定谁可信、谁需要“教育”的权限被扩展到没有清晰边界。
这些收益并不等同于安全。迈克尔·克拉克的研究表明，理解暴力的维吾尔分离主义，必须考虑政治与公民权利、地区不平等，以及中国整合政策引起的不满。[9] 詹姆斯·米尔沃德2004年的评估同样没有否认暴力，却质疑官方叙事中的威胁规模与证据透明度。[8] 如果反恐政策把不满的成因排除在讨论之外，它可能制造短期沉默，却在长期加深不信任和抵抗。
“滥用”的判断无须依赖对意图的猜测，而可依据手段与目标之间的比例关系。合法反恐应限于明确的暴力行为，并受清晰法律、独立司法审查、必要性、比例性和非歧视原则约束。针对维吾尔人的制度却把民族与宗教身份变成风险指标，使行政拘禁和刑事处罚的边界模糊，把家庭及境外联系变成嫌疑来源，并阻碍独立审查。这些特征说明，安全政策已经越出应有边界，成为在政治上重塑社会的工具。
结论
九一一事件对中国政策最重要的作用，不在军事层面，而在话语和制度层面。它使北京能够把一个有关领土控制、民族整合和政治服从的旧问题，放入一场边界不明的全球战争之中。有关ETIM暴力及国际联系的证据可以解释安全图景的一部分，却不能授权对整个维吾尔民族、其宗教生活和和平政治表达的打击。
二十多年后，这个框架之所以持久，是因为它已嵌入法律、警务、数据技术、“教育”中心、外交和边境合作。改变一项名单远远不够。反恐必须限于同暴力相关且定义清楚的犯罪，含混的“极端主义”定义应被废除，独立司法和国际审查应当获准进入，维吾尔人的政治、文化和宗教诉求必须作为权利而不是安全风险加以处理。九一一的教训不是低估恐怖主义，而是防止“反恐”之名变成对一个民族无限授权的权力。
参考文献:
[1] Shanghai Cooperation Organisation. The Shanghai Convention on Combating Terrorism, Separatism and Extremism. 15 June 2001. English. Source link
[2] Amnesty International. China’s Anti-Terrorism Legislation and Repression in the Xinjiang Uighur Autonomous Region. 22 March 2002. English. Source link
[3] State Council Information Office of the People’s Republic of China. East Turkistan Terrorist Forces Cannot Get Away with Impunity. 21 January 2002. Chinese. Source link
[4] Reuters and Al Jazeera Arabic. China Links Xinjiang Militants to bin Laden. 21 January 2002. Arabic. Source link
[5] United States Department of State. Designation of the Eastern Turkistan Islamic Movement Under Executive Order 13224. 11 September 2002. English. Source link
[6] United Nations Security Council. Narrative Summary for the Eastern Turkistan Islamic Movement QDe 088. English. Source link
[7] Human Rights Watch. Devastating Blows: Religious Repression of Uighurs in Xinjiang. 11 April 2005. English and Chinese. Source link
[8] James A. Millward. Violent Separatism in Xinjiang: A Critical Assessment. East-West Center Washington. 2004. English. Source link
[9] Michael Clarke. China’s War on Terror in Xinjiang: Human Security and the Causes of Violent Uighur Separatism. Terrorism and Political Violence, 20(2). 2008. English. Source link
[10] United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit. Parhat v. Gates, 532 F.3d 834. 30 June 2008. English. Source link
[11] Sean R. Roberts. The War on the Uyghurs: China’s Internal Campaign Against a Muslim Minority. Princeton University Press. 2020. English. Source link
[12] Mehmet Erkan Kıllıoğlu. Doğu Türkistan, Uygurlar ve Çin: Bir Güvenlikleştirme Analizi. Uluslararası Uygur Araştırmaları Dergisi, 27. 2026. Turkish. Source link
[13] State Council Information Office of the People’s Republic of China. 新疆的反恐 去极端化斗争与人权保障. 18 March 2019. Chinese. Source link
[14] Xinjiang Uyghur Autonomous Region Regulation on De-extremification. 30 March 2017. Chinese with English translation. Source link
[15] Human Rights Watch. Eradicating Ideological Viruses: China’s Campaign of Repression Against Xinjiang’s Muslims. 9 September 2018. English; Arabic, Chinese, Turkish and Uyghur summaries. Source link
[16] Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights. Assessment of Human Rights Concerns in the Xinjiang Uyghur Autonomous Region, People’s Republic of China. 31 August 2022. English. Source link
[17] United States Department of State. Revocation of the ETIM Designation Under Section 212 of the Immigration and Nationality Act. Federal Register. 20 October 2020. English. Source link
[18] Radio Free Asia Uyghur Service. Uyghurs Mark the September 11 Attacks and Condemn the Misuse of Counterterrorism. 9 September 2016. Uyghur. Source link
[19] Institute for National Defense and Security Research Taiwan. 中國以再教育營推動反恐之觀察. 14 December 2018. Chinese. Source link
[20] United Nations Special Procedures. Joint communication to the Government of China on the counter-terrorism legislative framework and human rights. 19 December 2022. English. Source link
